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市政協《關于加快“僵尸企業”依法破產出清的調研報告》
發布日期:2019-11-27

加快“僵尸企業“出清 助力經濟提質增效

市政協《關于加快“僵尸企業”依法破產出清的調研報告》

  編者按:按照市委主要領導意見,市政協組成專門調研組,就依法依規處置“僵尸企業”進行專題調研,形成了《關于加快“僵尸企業”依法破產出清的調研報告》。調研報告通過深入剖析哈電集團阿繼公司在破產清算過程中存在的問題和困難,結合外地的經驗作法,提出了我市“僵尸企業”依法破產出清的最重要、最有效的途徑和辦法。11月11日,市委書記王兆力給予了充分肯定,并批示:“請大勇同志參閱”。11月12日,市政府副市長智大勇批示:“請國資委與調研組主動溝通請教,一起商議,研究我市的操作辦法。”

  2018年8月,市委書記王兆力專門聽取哈電集團深化改革、加快發展的匯報,就哈電集團提出請求市里支持、幫助加快處置“僵尸企業”問題作出明確指示。根據市委主要領導意見,由市政協副主席王鏡銘牽頭,會同市國資委、市發改委、市工信委、市人社局、市市場監督管理局、市稅務局、市財政局和市法院等部門組成調研組,專題研究依法依規處置“僵尸企業”問題。2018年11月26日兆力書記在調研組呈送的“關于哈電集團所屬企業改制重組有關問題的報告”中作出批示:歷史上,我市國企改革失去了很多有利時機,要深刻吸取教訓!處置“僵尸企業”是我市國企改革繞不過的坎,必須下決心徹底解決。任何折中、綏靖的辦法都無法徹底解決,必將把矛盾和困難留給后人,再一次失去良機。長痛不如短痛,請鏡銘同志再深入研究,哈電集團反映的具體問題能解決多少先解決多少。調研組按照兆力書記的批示要求,在學習借鑒外地經驗的基礎上,對哈電集團三戶“僵尸企業”進行了逐一剖析,提出了分類處置辦法。其中,哈汽實業公司和哈爾濱絕緣材料廠兩戶企業因改制收益可覆蓋改制成本,采取清算解散辦法,集團自我消化,預計在今年年底實現市場出清。另一戶阿繼公司進行破產清算,經多部門共同努力,市法院于今年8月底裁定哈電集團阿繼公司破產程序終結并且生效。

  運用市場化、法治化手段處置“僵尸企業”是供給側結構性改革的重要內容,也是化解過剩產能、優化資源配置、推動經濟轉型升級的重要舉措。由于國有“僵尸企業”已沒有自身造血機能,它們存續時間越長,供養和安置職工的壓力越大,償還銀行貸款和補繳陳欠稅款的數額也越多。同時“僵尸企業”存續需要通過銀行和財政不斷輸血,導致銀行不良貸款持續疊加,地方政府債務不斷加重。“僵尸企業”已經成為我國經濟肌體上的“毒瘤”。早在2016年習近平總書記就指出,深入推進去產能,要抓住處置“僵尸企業”這個“牛鼻子”。國務院有關部門相繼下發系列文件,要求通過推動債務處置加快“僵尸企業”出清,嚴禁政府通過財政補貼維持“僵尸企業”存續的行為,東北三省一區2020年底前全面完成處置“僵尸企業”各項工作。在2019年中央經濟工作會議以及今年7月30日中央政治局會議上,習近平總書記又一次提出要求,加快處置“僵尸企業”。

  哈電集團阿繼公司破產程序終結

  哈電集團屬有包括阿城繼電器有限公司(以下稱阿繼公司)、哈爾濱絕緣材料廠和哈汽實業公司3戶“僵尸企業”。這些企業資產絕大部分已經用于支付職工安置費用,無力支付歷史欠稅、滯納金、社保欠費,且退休人員無法移交社會化管理,企業無法辦理工商注銷手續。經調研組研究,認為哈電集團阿繼公司具備破產條件,參與部門一定按照市委高標準、高效率的要求,把阿繼公司破產清算案辦成精品案件。為全市“僵尸企業”破產出清積累一些經驗,提供一些可供借鑒的模板。期間,經調研組多次協調,哈電集團積極配合,市法院大膽創新,勇于探索,簡化審批模式,建立綠色通道,于2019年2月22日,受理哈電集團阿繼公司破產清算一案,并在相關部門的共同努力下,及時開展清算工作,順利召開了第一次債權人會議。經過近6個月的積極工作,法院查明:哈電集團阿繼公司拍賣資產、已經通過訴訟方式清收的債權、已經變現及清理的其它資產收入不足以支付職工安置費用,債務人全部資產用于破產費用,不足部分由上級主管部門哈電集團承擔。依照《中華人民共和國企業破產法》,可以實施破產。市法院于2019年8月30日裁定哈電集團阿繼公司破產程序終結并當日生效。

  哈電集團阿繼公司破產清算的體會

  截止2018年底,我市國資委出資企業共有“僵尸企業”98戶。在冊職工1640人,退休人員16694人;資產總額197365萬元,負債總額272633萬元;拖欠社會保險費用14938萬元,拖欠職工其他費用37065萬元;處置成本84686萬元,預計處置成本缺口33882.54萬元;欠稅總額9694.49萬元。2019年1—8月完成處置14家,目前還余84家。在外出調研和集中研究阿繼公司破產過程中,調研組跳出哈電看哈電、跳出哈爾濱看哈爾濱,一致認為,我市“僵尸企業”處置面臨許多困難,主要體現在處置“僵尸企業”成本高、清算難、問題多,破產退出進程慢,具體可歸納為以下幾個方面。

  (一)職工安置難。“僵尸企業”處置成敗的關鍵是妥善安置職工。但“去產能”國家有專門資金,而“去僵尸”國家沒有專門資金。“僵尸企業”往往多年拖欠職工工資、社保等,若職工對欠薪、欠保、經濟補償等難以達成一致,不同意解除勞動關系,“僵尸企業”就死不成。

  (二)債務化解難。處置“僵尸企業”最棘手的是債務。“僵尸企業”債務規模大,借貸關系復雜,有的同一抵押物還有不同的債權人。國家銀監會印發的《貸款風險分類指引》規定,需將企業貸款調入不良后方可實施債務重組,因此債權銀行缺乏通過債務重組幫助企業脫困的激勵。特別是企業集團通借通還或擔保債務如何化解,債權人與債務人很難達成一致。

  (三)欠稅減免難。處置“僵尸企業”必須清繳欠稅及滯納金。目前,主管稅務機關不能直接對納稅人核銷稅款,按《稅收征管管理法》規定,滯納金按日加收萬分之五,五年就會翻一倍。“僵尸企業”欠稅時間越長欠稅就越多,有的甚至超過了欠稅本金。《行政強制法》規定,滯納金數額不得超出欠稅本金,這種法律上的沖突給處置工作帶來極大困擾。此外,處置中如存量資產轉讓過戶、債權債務清償等都會發生土地增值稅、印花稅、所得稅、契稅等稅項,企業難以承擔,無力清繳的企業不能辦理稅務注銷,“僵尸企業”就無法完成工商注銷。有意參與重整的企業面對如此高的稅費,也會望而卻步。

  (四)土地變性難。土地往往是“僵尸企業”完成破產重整的“最后一根稻草”。一般來看,土地變性難面臨3個問題。一是“僵尸企業”土地權益變更為集團母公司會產生大量稅費,國有劃撥或集體土地變性需繳土地出讓金,企業實際收回資金少,往往難以覆蓋成本。二是有的企業遠離城市,土地增值空間小,接盤意愿降低,工業用地和國有劃撥用地變性面臨困難。三是一些企業因歷史原因,土地房產的手續不全,無法辦理產權變更。

  (五)破產審理難。用法制化辦法處置“僵尸企業”必須走破產程序。但面對近年來,破產案件激增的形勢,法院審理力量嚴重不足。訴訟程序冗長,《破產法》沒有規定審理期限,實際破產案件審理周期一般需2-3年,不少瀕臨破產的企業難以忍受。破產費用無渠道,多數“僵尸企業”資不抵債,無力承擔資產評估、審計、管理人報酬。破產管理人制度不健全,管理人數量不足,經費保障、業務指導、監督機制和培訓等沒有統一歸口的機構,這在相當程度上影響著破產審理進度和質量。

  (六)工商注銷難。工商注銷難是“僵尸企業”“入土為安”最后程序。但注銷程序繁瑣,需要稅務、市場監管、銀行等多個部門層層審核,每個部門審核都有各自的期限,一個企業要完成注銷,最少要二個月。不少企業說,現在是“生的跑一次,死的跑斷腿”。注銷工商執照,必須有稅務機關出具的“清稅證明”,而“僵尸企業”多數不可能結清欠繳稅特別是巨額滯納金,成為一道根本邁不過去的坎。企業注銷時,需要對涉及的職工、銀行、民間借貸方、供應商、股東等多個利益群體的債務一次性兌付,應負擔的企業退休人員非統費用要一次性支付等,也成為企業注銷的“攔路虎”。

  處置“僵尸企業”的建議

  通過剖析阿繼公司和市內外調研,廣泛收集案例,我們了解到,國家有明確要求,國內各地也進行了有益探索。處置“僵尸企業”主要有破產清算、破產重整、債務重組、兼并重組四種方式。我市采取的是集中托管、銷號退出、清算解散、破產清算四種方式。其中集中托管,一定程度上存在改革不徹底、易留尾巴問題。而我市目前適用銷號退出和清算解散的“僵尸企業”很少。從實踐看,處置“僵尸企業”已成為我市改革發展繞不過去的坎,必須痛下決心,用改革的方法而不是改良的辦法徹底解決問題,從國家要求和外省市實踐看,依法破產是實現“僵尸企業”出清的最重要、最有效途徑。具體建議如下:

  (一)多方籌措資金。我市處置“僵尸企業”的短板和瓶頸是破解“錢從哪來”問題,這個問題解決不好將嚴重制約“僵尸企業”市場出清。這方面國家有要求,先進城市也有經驗做法。如地方政府設立政府破產專項資金彌補部分缺口。如通過企業資產處置收入優先解決“僵尸企業”職工安置問題,不足部分通過國有資本經營預算或統籌使用中央、省、市工業企業結構調整專項獎補資金支持。積極利用國家政策,如《國務院關于印發劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案的通知》明確要求國有企業劃轉一定比例的股權充實社保基金,彌補企業職工安置費用缺口。同時,搭建社會資本對接平臺,吸引社會資本通過股權收購、增資擴股、股權置換等方式,參與“僵尸企業”兼并重組。開展“僵尸企業”處置工作試點,在政府性資產管理公司自主化經營、金融機構債權處置權下放等方面創造更大政策空間。總之,我市應盡快研究具體辦法,抓緊推進逐項落實。

  (二)加強府院聯動。一是建立各級政府與法院聯動機制,協調破產審判中涉及的維穩、公共服務和社會管理職能。二是支持有條件的法院設立破產清算案件審判庭或專門合議庭,探索破產簡化審理模式,縮短審理時限,打通企業破產退出的快速通道。三是國資、發改、工信、財政、國土、人社、稅務、金融等部門協調聯動,明確責任,形成合力。四是以企業集團為單位,集中解決“僵尸企業”關閉破產清算、工商登記注銷問題。對已履行破產清算規定程序的“僵尸企業”,可采取集中注銷、批量破產等措施。

  (三)妥善安置人員。可以通過幾套途徑解決職工安置問題。如出臺優惠政策,支持兼并重組、債務重組后的新企業更多吸納原“僵尸企業”職工,采取協商薪酬、靈活工時、培訓轉崗等方式,穩定現有工作崗位。對確需與職工解除勞動關系的,依法支付經濟補償金,償還拖欠職工在崗期間工資,補繳欠繳社會保險,做好社會保險關系轉移接續等工作。對“僵尸企業”處置后的失業人員,實施再就業幫扶。

  (四)落實稅收政策和土地政策。關于處置“僵尸企業”國家出臺了一些政策,南方發達城市也總結了些經驗,我市應處理好當前與長遠的關系,勇于探索擔當,加快推進落實。稅收方面:兼并重組企業,對交易中股權支付部分暫不確認有關資產轉讓所得或損失。債務重組企業,確認的應納稅所得額占該企業當年應納稅所得額50%以上的,可在5個納稅年度內均勻計入各年度應納稅所得額;發生“債轉股”的,對債務清償和股權投資兩項業務暫不確認有關債務清償所得或損失。破產清算企業,清算所得可依法彌補以前年度虧損;引進戰略投資人后,企業可向主管稅務機關申請納稅信用補評或復評。土地方面:可以考慮設立工業用地集中收儲專項資金,對“僵尸企業”處置退出后經司法拍賣流拍的土地進行集中收儲。

  來源:市政協調研組

  責編:市政協研究室信息宣傳處

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